1月23日上午10時(shí)許，美國海軍“羅斯福”號航母經(jīng)由巴士海峽進(jìn)入南海活動，包括美海軍4架P-8A反潛巡邏機(jī)、1架EP-3E電子偵察機(jī)、1架E-2C艦載預(yù)警機(jī)、1架C-2A艦載運(yùn)輸機(jī)在內(nèi)，至少7架美軍機(jī)曾在南?；顒?。
這是美國新任總統(tǒng)上任以來，中國首次監(jiān)控到美國軍艦進(jìn)入南?；顒印?/p>
需要注意的是，此次美國軍艦只是在南海公海海域活動，沒有進(jìn)入中國主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或領(lǐng)海范圍。
即便在對華最不友好時(shí)，美國政府仍在有意識地避免激怒中國。拜登就職不到一周，美國航母再進(jìn)南海，向中國和周邊國家傳達(dá)了什么信號?
面對特朗普留下的“燙手”南海政策遺產(chǎn)，這屆美國政府將如何抉擇?
1、前任的“南海遺產(chǎn)”，有點(diǎn)燙手
在護(hù)持西太優(yōu)勢地位與穩(wěn)定中美關(guān)系兩大目標(biāo)之間，特朗普政府將天平大幅移向了前者，采取了一系列措施進(jìn)行威懾和制衡。
手段之一：軍事
從2017年至2020年，包括各類航母打擊群在內(nèi)，美國海軍艦只出入西沙和南沙海域以執(zhí)行其“航行自由”任務(wù)一年比一年頻繁。美國軍艦在中國200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)游弋已經(jīng)成為“常態(tài)”，它們有時(shí)甚至駛?cè)胫袊鲝堉鳈?quán)島礁的12海里領(lǐng)海范圍內(nèi)發(fā)起挑釁。
此外，美國還鼓動英國、澳大利亞等其他域外國家來南海參與“航行自由”行動。在2014年和2016年，中國受奧巴馬政府之邀參與了兩年一次的由美國主辦、多國參與的“環(huán)太平洋軍事演習(xí)”。
然而，在2018年和2020年，特朗普政府卻以在南海進(jìn)行“軍事擴(kuò)張”為由，切斷了兩國海軍重要的交流機(jī)會。同時(shí)，美國與包括菲律賓在內(nèi)的其它南海聲索國和關(guān)注國時(shí)常在西太舉行軍事演習(xí)，其中威懾之意讓人難以忽視。
手段之二：外交
作為實(shí)現(xiàn)“印太戰(zhàn)略”的重要一環(huán)，特朗普政府主動加強(qiáng)了與東南亞相關(guān)國家的外交互動和安全紐帶。在其執(zhí)政的前兩年，總統(tǒng)和多位高官集中對東南亞諸國進(jìn)行訪問，有效改善了與越南、印尼、菲律賓、馬來西亞、新加坡等國的軍事關(guān)系。
令人印象最深刻的是2018年時(shí)任國防部長馬蒂斯訪問越南。此時(shí)正值中美在南海地區(qū)角力升級、中國在島礁建設(shè)方面取得的豐碩成果讓美國頗為不安。這一年，他先后兩次到訪越南，促成美越達(dá)成一系列關(guān)于雙邊關(guān)系及國際關(guān)系的共識，以及處理越戰(zhàn)遺留問題的具體合作事項(xiàng)。
美國此舉目標(biāo)明確——采取實(shí)質(zhì)行動修復(fù)被戰(zhàn)爭破壞的兩國關(guān)系，加強(qiáng)雙方在軍事和防務(wù)領(lǐng)域的信任與合作，共同在南海掣肘。
手段之三：經(jīng)濟(jì)
在執(zhí)政后期，特朗普數(shù)次制裁參與南海島礁建設(shè)的中國企業(yè)和個人。
2020年8月，美國商務(wù)部將24家中國企業(yè)和數(shù)名人員列入被制裁的“實(shí)體清單”，理由是他們參與了中國在南海進(jìn)行的人工島礁建設(shè)活動，加速了南海地區(qū)的“軍事化”，“侵犯”了其他國家的“主權(quán)”和“權(quán)利”。隨后，美國多次擴(kuò)大名單。
今年1月14日，也即特朗普任期的最后一周，美國國防部一次性追加了9個企業(yè)，使被制裁的中國企業(yè)總數(shù)達(dá)到44個。被制裁的個體主要是組織或參與島礁建設(shè)的國企高管和中國海軍官員，他們將受到美國的簽證限制。
手段之四：法律
盡管美國尚未批準(zhǔn)通過《聯(lián)合國海洋法公約》，特朗普政府卻提高了“依法”解決領(lǐng)土爭端的調(diào)門。一方面，美國試圖用“以陸定海”的習(xí)慣國際法原則否認(rèn)中國以歷史為依據(jù)的主權(quán)主張。美國官員多次質(zhì)疑“九段線”的效力。另一方面，美國加大了對其他國家向中國發(fā)起司法挑戰(zhàn)的支持。
2020年7月，時(shí)任國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表了一份最新版的美國在南海問題上的立場聲明，以前所未有的強(qiáng)烈語氣批判中國在南海推行“強(qiáng)權(quán)政治”以謀求建立“海上帝國”。
他還明確表達(dá)了美國對2016年“國際仲裁法庭”就中國-菲律賓南海爭端案最后裁決的支持，正式否認(rèn)中國在南海的相關(guān)主張。這一表態(tài)是繼1995年中菲美濟(jì)礁事件(美國開始關(guān)注南海爭端)發(fā)生后美國在南海主權(quán)爭議上最大的立場調(diào)整。
2、遏制，但有意識地避免激怒中國
實(shí)際上，如果將其置于美國總體地緣政治目標(biāo)和國家利益的框架下進(jìn)行考量，就會發(fā)現(xiàn)，特朗普的南海政策僅僅是過去25年來美國對華態(tài)度日益強(qiáng)硬趨勢的一個具體反映。
隨著中國海軍“反介入/區(qū)域拒止”能力不斷上升，美國自覺全球海洋霸權(quán)受到威脅。2009年，“無暇號”測量船在南海與中國船只近距離相遇事件，讓美國充分意識到，其出入西太平洋海域的行動自由可能受到來自中國的限制。
不久，美國便將與其在亞洲海域進(jìn)行貿(mào)易、資源開采和軍事部署等活動息息相關(guān)的“航行自由”列為它在南海最重要的“國家利益”，逐步把戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到了西太平洋，矛頭直指南海和東海。
更直白地說，對美國而言，如果想繼續(xù)維持在全球海域無孔不入的存在，“九段線”內(nèi)的廣袤海域“不宜”屬于中國。在這種認(rèn)知之下，美國勢必一步步采取行動來否定中國在南海的主權(quán)主張。
而特朗普政府所做的，只是將這一長期目標(biāo)公開化、書面化了：美國在南海問題上歷來所持立場的內(nèi)在邏輯并未改變，只是遵循這個邏輯邁進(jìn)了一步——“印太戰(zhàn)略”只是在沿襲“亞太再平衡戰(zhàn)略”內(nèi)核的基礎(chǔ)上，將美國的利益關(guān)切范圍延伸至印度洋。
蓬佩奧發(fā)表聲明后不久，美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)舉辦了一場有重要學(xué)者和官員參加的南海問題研討會。
有菲律賓學(xué)者(Richard J。 Heydarian)透露，在特朗普執(zhí)政期間，美國對菲律賓的軍事資助翻了一翻。與此同時(shí)，美國對菲律賓防務(wù)承諾更加清晰化，從先前使用“太平洋地區(qū)”這樣模糊的語匯轉(zhuǎn)變?yōu)殒i定“南海”這一清晰的范圍，對菲軍事保護(hù)力度也增強(qiáng)至涵蓋南海爭議地區(qū)遭到“第三方”襲擊的所有菲方飛機(jī)、船只和士兵。
對于菲律賓、越南等相關(guān)國家而言，只要美國不執(zhí)意將其拖入與中國的正面交鋒、允許其繼續(xù)在中美之間進(jìn)行 “穿梭外交”并從中獲益，那么，特朗普式的南海政策在東南亞地區(qū)便仍有市場。
不過，美國雖然已經(jīng)在南海主權(quán)爭議中實(shí)質(zhì)性地“選邊站隊(duì)”，但是，在外交辭令上仍然十分謹(jǐn)慎，有意識地避免激起中國的“過度反應(yīng)”。
美國副國務(wù)卿史迪威進(jìn)一步解釋了蓬佩奧的聲明。他特意強(qiáng)調(diào)，美國的政策變化僅限于菲律賓所提事項(xiàng)及仲裁庭裁決內(nèi)容范圍;并且重申：美國對南海有爭議的領(lǐng)土主權(quán)主張仍然“不持立場”。
不難看出，史迪威試圖緩和蓬佩奧聲明有可能帶來的法律爭議和政治敵對。
由此可見，即便特朗普政府是迄今在南海問題上對中國最不友好的一屆政府、即便美國在與中國的地緣政治競爭中始終奉行現(xiàn)實(shí)主義“權(quán)利均衡”的邏輯，到目前為止，華盛頓尚未下定決心與北京徹底“攤牌”，兩國在南海的對話空間仍然存在。
在南海問題上，拜登政府尚未明確表態(tài)，也沒有出臺具體政策。
1月23日“羅斯福”號航母駛?cè)肽虾?，這一事件發(fā)生的時(shí)間點(diǎn)比較微妙：
美軍是在執(zhí)行特朗普時(shí)期布置的任務(wù)、還沒來得及調(diào)整?
還是拜登新官上任需要“點(diǎn)一把火”以展現(xiàn)姿態(tài)?
目前尚無定論。不過，從新政府身處的國內(nèi)外形勢，我們可以做出初步估計(jì)。
3、要攤牌?還是擺姿態(tài)?
一方面，與特朗普上臺時(shí)相比，拜登面臨更為復(fù)雜的國內(nèi)外形勢。
此刻，美國新冠疫情肆虐，上一屆政府飽受詬病的防疫政策急需調(diào)整，被疫情重創(chuàng)的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也亟待重振。加之，2020年美國總統(tǒng)選舉怪相叢生，1月6日特朗普的支持者又暴力沖擊國會，一系列事件使得令美國人引以為傲的民主自由遭到廣泛質(zhì)疑。
在國際上，特朗普政府頻頻“退群”和“毀約”，以“美國第一”為由施行單邊主義。美國發(fā)起的“貿(mào)易戰(zhàn)”不僅針對中國，也把日本、韓國等盟友卷入其中。特朗普的一系列操作使包括歐盟在內(nèi)許多素來與美國同一陣營的國家和組織受到影響。
在這種形勢下，拜登當(dāng)下首要考慮兩個問題：
如何防止政治反對派再次采取過激行動、從而保證權(quán)力能夠和平有效地過渡到新政府手中?
如何重樹美國作為自由世界領(lǐng)導(dǎo)者的威望?
在外交領(lǐng)域，拜登大概率會把修復(fù)美國與西方盟友和其它伙伴的關(guān)系列為重要議題。因此，在執(zhí)政初期，拜登政府可能會保持“航行自由”這類象征性的軍事威懾行為，但不會加深對中國底線的挑戰(zhàn)。
1月23日的“羅斯福”號事件可以被理解為拜登政府試圖及時(shí)向中國和東南亞盟友釋放正確信號，防止任何一方誤判美國未來在南?？赡懿扇〉倪M(jìn)一步舉措。
具體而言，其意在安撫東南亞國家，表明新政府將和前任一樣，把地區(qū)盟友及伙伴國在南海的領(lǐng)土和安全利益放在重要位置。同時(shí)，它意在對中國展現(xiàn)出“先發(fā)制人”的態(tài)度，表明美國維持南海軍事存在和其西太優(yōu)勢地位的決心不會隨政權(quán)更迭而減損。
美國印太司令部披露，“羅斯福”號航母打擊群于去年12月23日從圣地亞哥出發(fā)前往印太地區(qū)執(zhí)行“例行訓(xùn)練”，包括戰(zhàn)機(jī)作戰(zhàn)、海上打擊演習(xí)、地空協(xié)同戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練等。美軍方人士稱，此番行動旨在“確保航行自由，穩(wěn)定伙伴關(guān)系，促進(jìn)海上安全”。
需要注意的是，此次美國軍艦只是在南海公海海域活動，沒有進(jìn)入中國主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或領(lǐng)海范圍。這表明，美軍此番行動仍然以比較小心的試探為主，而非意在挑戰(zhàn)中國底線;航母也可被視為美國想和中國談判的一張“牌”，而不僅僅是軍事威懾。
另一方面，我們必須看到，與任何一屆總統(tǒng)一樣，拜登的南海政策依然需要服務(wù)于美國的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和它在南海地區(qū)的重要利益。
作為三軍司令的拜登，在執(zhí)政伊始通過此次行動，至少可以表明，在南海問題上，美國兩黨基本上能保持步調(diào)一致。
從長期來看，拜登的視線不會離開南海，在西太平洋地區(qū)的政策也不會超越 “守成大國遏制新興國家”的傳統(tǒng)思路。
事實(shí)上，拜登正是美國重返亞太的高調(diào)支持者和“亞太再平衡戰(zhàn)略”的積極貢獻(xiàn)者。在奧巴馬第二任期時(shí)，他是副總統(tǒng)，2013年，在闡述美國這一新戰(zhàn)略時(shí)曾高調(diào)宣稱“美國已經(jīng)回來了”，認(rèn)為應(yīng)該將更多精力和資源投向亞太。
總而言之，短期內(nèi)，新政府大概率會把主要任務(wù)放在自我修復(fù)上，即便有所發(fā)聲，也不太可能立刻在南海大規(guī)模增加投入;放眼長遠(yuǎn)，美國追求海洋霸權(quán)、遏制中國的思路仍在，我們?nèi)皂殞赡馨l(fā)生的事件保持警惕。
正在海上強(qiáng)國之路上穩(wěn)步前行的中國，期待富有經(jīng)驗(yàn)的資深外交家拜登總統(tǒng)做出符合中美關(guān)系良性發(fā)展、有利于促進(jìn)兩國乃至地區(qū)利益的判斷。
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